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光伏項目最新用地政策動(dòng)態(tài)！
編輯 時(shí)間：2024-01-16
隨著(zhù)“地面光伏+”項目規模的增加，中東部地區，地面電站主要以“光伏+”的模式開(kāi)展，包括農光互補、林光互補、漁光互補、水光互補、海光互補等，項目用地規模也越來(lái)越大。
2021年底以來(lái)，自然資源部、水利部、林草局等部級出臺了新的“光伏+”項目的用地政策。可以明顯感覺(jué)到，對“光伏+”項目用地管理更加嚴格。未來(lái)此類(lèi)項目推進(jìn)過(guò)程中，要特別注意用地政策的變化動(dòng)向！
2022年以來(lái)，農業(yè)部、自然資源部、水利部、林業(yè)部等國家部委及下屬省級管理機構會(huì )同國家能源局，逐漸開(kāi)始對各類(lèi)“光伏+”的用地政策加以規范，項目的用地管理，也逐漸從粗放型轉向更加規范化管理！
本文統計了農光互補、林光互補、漁光互補、水光互補、海光互補等類(lèi)型項目最新的用地政策進(jìn)行了梳理。
一、“光伏+”項目用地整體原則——分類(lèi)管理
2023年3月20日，自然資源部辦公廳、 國家林業(yè)和草原局辦公室、 國家能源局綜合司聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規范用地管理有關(guān)工作的通知》，文件明確：光伏方陣用地和配套設施用地實(shí)施分類(lèi)管理！
涉及草地：除基本草原外草原的，地方林草主管部門(mén)應科學(xué)評估本地區草原資源與生態(tài)狀況，合理確定項目的適建區域、建設模式與建設要求。鼓勵采用“草光互補”模式。
2、配套設施用地管理——征地
光伏發(fā)電項目配套設施用地，按建設用地進(jìn)行管理，依法依規辦理建設用地審批手續。其中，涉及占用耕地的，按規定落實(shí)占補平衡。符合光伏用地標準，位于方陣內部和四周，直接配套光伏方陣的道路，可按農村道路用地管理，涉及占用耕地的，按規定落實(shí)進(jìn)出平衡。其他道路按建設用地管理、歷。
3史遺留光伏項目處理
2022年8月16日，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強生態(tài)保護紅線(xiàn)管理的通知（試行）》，要求嚴守自然生態(tài)安全邊界。文件提出：
有序處理歷史遺留問(wèn)題，零星分布的已有水電、風(fēng)電、光伏、海洋能設施，按照相關(guān)法律法規規定進(jìn)行管理，嚴禁擴大現有規模與范圍，項目到期后由建設單位負責做好生態(tài)修復。
確需占用生態(tài)保護紅線(xiàn)的國家重大項目范圍包括：；為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院重大決策部署，國務(wù)院投資主管部門(mén)或國務(wù)院投資主管部門(mén)會(huì )同有關(guān)部門(mén)確認的交通、能源、水利等基礎設施項目。
詳見(jiàn)《重磅！自然資源部：光伏項目用地實(shí)施分類(lèi)管理！多要素一張圖！》
三、“漁光互補”項目用地政策
農業(yè)農村部漁業(yè)漁政管理局起草了《關(guān)于規范漁業(yè)水域中布設光伏發(fā)電項目有關(guān)事項的通知(征求意見(jiàn)稿)》，擬就“漁光互補”發(fā)展模式給予規范、指導。據了解，該征求意見(jiàn)稿已于12月7日完成意見(jiàn)反饋，但正式文件尚未發(fā)布。（詳見(jiàn)的政策原文及影響分析參考《農業(yè)部：“重光輕漁”項目限期整改！》）
根據文件，“漁光”項目方案應堅持“以養為主”，優(yōu)先保障水產(chǎn)養殖功能。為保證這一目標，提出以下要求：
“漁光”項目應優(yōu)先選址在可兼容漁業(yè)功能的電力工業(yè)用地、用海區域。限制選址在養殖水域、灘涂規劃劃定的養殖區、限養區和其他漁業(yè)水域。避免對養殖生產(chǎn)造成不良影響。近海灘涂、網(wǎng)箱、底播和筏式養殖等無(wú)法與光伏實(shí)現排他性用海的區域禁止開(kāi)展光伏發(fā)電項目。
在養殖池塘布設光伏設施的，光伏設施應布設在塘基、池埂、綠地和尾水處理池等不影響生產(chǎn)區域，不應占用養殖水面，光伏板覆蓋率不超過(guò)40%(覆蓋率=光伏板垂直投影總面積/養殖場(chǎng)區 總面積*100%)。
“漁光”項目單位應組織做好漁業(yè)生產(chǎn)和漁業(yè)資源保護工作，配備必要專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，抓好養殖生產(chǎn)和漁業(yè)資源保護。“漁光”項目選址在養殖池塘的，需按縣級以上農業(yè)農村(漁業(yè))部門(mén)制定的池塘標準化改造要求(含尾水處理系統)，開(kāi)展池塘改造并驗收合格后，方可開(kāi)展光伏建設。各地在指導和監測中，一旦出現養殖水面荒蕪、產(chǎn)量下降、資源破壞等問(wèn)題，應暫停項目實(shí)施，指導電力企業(yè)和項目經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行整改，整改完成后方可恢復運行。
在2024年底之前，省級農業(yè)農村(漁業(yè))、能源部門(mén)應組織對轄區內已運行的“漁光”項目，即與漁業(yè)融合的1兆瓦以上光伏發(fā)電項目進(jìn)行一次聯(lián)合摸底排查。本通知印發(fā)前建設的“漁光”項目，存在問(wèn)題且短期內難以恢復的，依實(shí)際研究方案妥善處置、優(yōu)化整改，不搞“一刀切、大拆除”,防止造成對養殖生產(chǎn)和漁業(yè)資源再次破壞。
四、“水光互補”項目用地政策
2022年5月25日，水利部印發(fā)《水利部關(guān)于加強河湖水域岸線(xiàn)空間管控的指導意見(jiàn)》，提出：光伏電站、風(fēng)力發(fā)電等項目不得在河道、湖泊、水庫內建設。
原文如下：
（五）嚴格管控各類(lèi)水域岸線(xiàn)利用行為。
河湖管理范圍內的岸線(xiàn)整治修復、生態(tài)廊道建設、灘地生態(tài)治理、公共體育設施、漁業(yè)養殖設施、航運設施、航道整治工程、造（修、拆）船項目、文體活動(dòng)等，依法按照洪水影響評價(jià)類(lèi)審批或河道管理范圍內特定活動(dòng)審批事項辦理許可手續。
嚴禁以風(fēng)雨廊橋等名義在河湖管理范圍內開(kāi)發(fā)建設房屋。城市建設和發(fā)展不得占用河道灘地。光伏電站、風(fēng)力發(fā)電等項目不得在河道、湖泊、水庫內建設。在湖泊周邊、水庫庫汊建設光伏、風(fēng)電項目的，要科學(xué)論證，嚴格管控，不得布設在具有防洪、供水功能和水生態(tài)、水環(huán)境保護需求的區域，不得妨礙行洪通暢，不得危害水庫大壩和堤防等水利工程設施安全，不得影響河勢穩定和航運安全。各省（自治區、直轄市）可結合實(shí)際依法依規對各類(lèi)水域岸線(xiàn)利用行為作出具體規定。
并在官方解讀進(jìn)一步解釋?zhuān)?
近年來(lái)，一些地區人為束窄、擠占河湖空間，過(guò)度開(kāi)發(fā)河湖資源等問(wèn)題仍然存在，與水爭地的發(fā)展方式尚未根本轉變，河湖內建設光伏發(fā)電項目、以風(fēng)雨廊橋名義開(kāi)發(fā)建設房屋建筑、河道內存在大量耕地甚至種植高稈作物影響行洪安全等新問(wèn)題不斷出現。
五、對于河湖管理范圍內的光伏發(fā)電和風(fēng)力發(fā)電項目，做出如何規定？
近年來(lái)，在國家推動(dòng)落實(shí)碳達峰碳中和、能源結構調整的大背景下，一些地方在河湖內建設光伏、風(fēng)力發(fā)電項目。《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國河道管理條例》明確，禁止在河道、湖泊管理范圍內建設妨礙行洪的建筑物、構筑物，從事影響河勢穩定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動(dòng)。光伏和風(fēng)電項目的建設，應堅持依法依規，不能逾越防洪安全底線(xiàn)。
為了維護河湖水域岸線(xiàn)空間完整，保障防洪、供水、生態(tài)安全，《指導意見(jiàn)》依法明確，光伏電站、風(fēng)力發(fā)電等項目不得在河道、湖泊、水庫內建設。同時(shí)，統籌發(fā)展和安全，考慮國家能源結構優(yōu)化調整的需要，對光伏電站、風(fēng)力發(fā)電等項目建設不搞"一刀切"，對于湖泊管理范圍內的周邊區域、水庫庫汊等水域岸線(xiàn)空間，各地可以此類(lèi)項目對防洪和生態(tài)安全的實(shí)際影響進(jìn)行研究。要堅持科學(xué)論證，嚴格管控，不得布設在具有防洪、供水功能和水生態(tài)、水環(huán)境保護需求的區域，不得妨礙行洪通暢，不得危害水庫大壩和堤防等水利工程設施安全，不得影響河勢穩定和航運安全，并依法履行相關(guān)審批手續。
江西：排查整改
2022年5月27日，江西省水利廳辦公室下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展河湖管理范圍內光伏電站和風(fēng)力發(fā)電項目排查整改工作的通知》，要求：為貫徹落實(shí)水利部要求，進(jìn)一步加強河湖水域岸線(xiàn)空間管控，請各地立即組織開(kāi)展河道、湖泊、水庫管理范圍內光伏電站和風(fēng)力發(fā)電項目排查工作，并對問(wèn)題項目按照指導意見(jiàn)要求予以整改相關(guān)排查整改工作臺賬。
內蒙古：禁止在河湖區建設光伏發(fā)電項目
2022年11月23日，內蒙古自治區下發(fā)《內蒙古自治區河湖保護和管理條例》，文件自2023年1月1日起施行，其中第十四條提出：光伏電站、風(fēng)力發(fā)電等項目不得在河道、湖泊、水庫內建設。在湖泊周邊、水庫庫汊建設光伏、風(fēng)電項目的，應當經(jīng)過(guò)科學(xué)論證，嚴格管控，不得布設在具有防洪、供水功能和水生態(tài)、水環(huán)境保護需求的區域。
河南：禁止在黃河灘區建設光伏發(fā)電項目
4月11日，河南省人民政府網(wǎng)站發(fā)布《黃河河道管理條例》，條例指出：在黃河河道管理范圍內，禁止在黃河灘區建設光伏發(fā)電項目，如果違反條例建設光伏發(fā)電項目，責令停止違法行為，限期恢復原狀或者采取其他補救措施，處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款。
五、“林光互補”項目用地政策
早在2016年3月， 國家林業(yè)局就曾下發(fā)《關(guān)于光伏電站建設使用林地有關(guān)問(wèn)題的通知》（林資發(fā)〔2015〕153號），該文件中明確提出：
光伏電站的電池組件陣列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地，以及年降雨量400毫米以下區域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區域覆蓋度高于50%的灌木林地。
采用“林光互補”用地模式的，電池組件陣列在施工期按臨時(shí)占用林地辦理使用林地手續，運營(yíng)期雙方可以簽訂補償協(xié)議，通過(guò)租賃等方式使用林地。
1、光伏方陣用地——租賃
光伏方陣用地允許以租賃等方式取得，用地單位與農村集體經(jīng)濟組織或國有土地權利主體、當地鄉鎮政府簽訂用地與補償協(xié)議，報當地縣級自然資源和林草主管部門(mén)備案。
涉及農業(yè)用地：不得占用耕地，占用其他農用地的，應根據實(shí)際合理控制，節約集約用地，盡量避免對生態(tài)和農業(yè)生產(chǎn)造成影響。
2、配套設施用地管理——征地
光伏發(fā)電項目配套設施用地，按建設用地進(jìn)行管理，依法依規辦理建設用地審批手續。其中，涉及占用耕地的，按規定落實(shí)占補平衡。符合光伏用地標準，位于方陣內部和四周，直接配套光伏方陣的道路，可按農村道路用地管理，涉及占用耕地的，按規定落實(shí)進(jìn)出平衡。其他道路按建設用地管理、歷。
3史遺留光伏項目處理
2022年8月16日，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強生態(tài)保護紅線(xiàn)管理的通知（試行）》，要求嚴守自然生態(tài)安全邊界。文件提出：
有序處理歷史遺留問(wèn)題，零星分布的已有水電、風(fēng)電、光伏、海洋能設施，按照相關(guān)法律法規規定進(jìn)行管理，嚴禁擴大現有規模與范圍，項目到期后由建設單位負責做好生態(tài)修復。
確需占用生態(tài)保護紅線(xiàn)的國家重大項目范圍包括：；為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院重大決策部署，國務(wù)院投資主管部門(mén)或國務(wù)院投資主管部門(mén)會(huì )同有關(guān)部門(mén)確認的交通、能源、水利等基礎設施項目。
詳見(jiàn)《重磅！自然資源部：光伏項目用地實(shí)施分類(lèi)管理！多要素一張圖！》
三、“漁光互補”項目用地政策
農業(yè)農村部漁業(yè)漁政管理局起草了《關(guān)于規范漁業(yè)水域中布設光伏發(fā)電項目有關(guān)事項的通知(征求意見(jiàn)稿)》，擬就“漁光互補”發(fā)展模式給予規范、指導。據了解，該征求意見(jiàn)稿已于12月7日完成意見(jiàn)反饋，但正式文件尚未發(fā)布。（詳見(jiàn)的政策原文及影響分析參考《農業(yè)部：“重光輕漁”項目限期整改！》）
根據文件，“漁光”項目方案應堅持“以養為主”，優(yōu)先保障水產(chǎn)養殖功能。為保證這一目標，提出以下要求：
“漁光”項目應優(yōu)先選址在可兼容漁業(yè)功能的電力工業(yè)用地、用海區域。限制選址在養殖水域、灘涂規劃劃定的養殖區、限養區和其他漁業(yè)水域。避免對養殖生產(chǎn)造成不良影響。近海灘涂、網(wǎng)箱、底播和筏式養殖等無(wú)法與光伏實(shí)現排他性用海的區域禁止開(kāi)展光伏發(fā)電項目。
在養殖池塘布設光伏設施的，光伏設施應布設在塘基、池埂、綠地和尾水處理池等不影響生產(chǎn)區域，不應占用養殖水面，光伏板覆蓋率不超過(guò)40%(覆蓋率=光伏板垂直投影總面積/養殖場(chǎng)區 總面積*100%)。
“漁光”項目單位應組織做好漁業(yè)生產(chǎn)和漁業(yè)資源保護工作，配備必要專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，抓好養殖生產(chǎn)和漁業(yè)資源保護。“漁光”項目選址在養殖池塘的，需按縣級以上農業(yè)農村(漁業(yè))部門(mén)制定的池塘標準化改造要求(含尾水處理系統)，開(kāi)展池塘改造并驗收合格后，方可開(kāi)展光伏建設。各地在指導和監測中，一旦出現養殖水面荒蕪、產(chǎn)量下降、資源破壞等問(wèn)題，應暫停項目實(shí)施，指導電力企業(yè)和項目經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行整改，整改完成后方可恢復運行。
在2024年底之前，省級農業(yè)農村(漁業(yè))、能源部門(mén)應組織對轄區內已運行的“漁光”項目，即與漁業(yè)融合的1兆瓦以上光伏發(fā)電項目進(jìn)行一次聯(lián)合摸底排查。本通知印發(fā)前建設的“漁光”項目，存在問(wèn)題且短期內難以恢復的，依實(shí)際研究方案妥善處置、優(yōu)化整改，不搞“一刀切、大拆除”,防止造成對養殖生產(chǎn)和漁業(yè)資源再次破壞。
四、“水光互補”項目用地政策
2022年5月25日，水利部印發(fā)《水利部關(guān)于加強河湖水域岸線(xiàn)空間管控的指導意見(jiàn)》，提出：光伏電站、風(fēng)力發(fā)電等項目不得在河道、湖泊、水庫內建設。
（五）嚴格管控各類(lèi)水域岸線(xiàn)利用行為。
河湖管理范圍內的岸線(xiàn)整治修復、生態(tài)廊道建設、灘地生態(tài)治理、公共體育設施、漁業(yè)養殖設施、航運設施、航道整治工程、造（修、拆）船項目、文體活動(dòng)等，依法按照洪水影響評價(jià)類(lèi)審批或河道管理范圍內特定活動(dòng)審批事項辦理許可手續。
嚴禁以風(fēng)雨廊橋等名義在河湖管理范圍內開(kāi)發(fā)建設房屋。城市建設和發(fā)展不得占用河道灘地。光伏電站、風(fēng)力發(fā)電等項目不得在河道、湖泊、水庫內建設。在湖泊周邊、水庫庫汊建設光伏、風(fēng)電項目的，要科學(xué)論證，嚴格管控，不得布設在具有防洪、供水功能和水生態(tài)、水環(huán)境保護需求的區域，不得妨礙行洪通暢，不得危害水庫大壩和堤防等水利工程設施安全，不得影響河勢穩定和航運安全。各省（自治區、直轄市）可結合實(shí)際依法依規對各類(lèi)水域岸線(xiàn)利用行為作出具體規定。
并在官方解讀進(jìn)一步解釋?zhuān)?
近年來(lái)，一些地區人為束窄、擠占河湖空間，過(guò)度開(kāi)發(fā)河湖資源等問(wèn)題仍然存在，與水爭地的發(fā)展方式尚未根本轉變，河湖內建設光伏發(fā)電項目、以風(fēng)雨廊橋名義開(kāi)發(fā)建設房屋建筑、河道內存在大量耕地甚至種植高稈作物影響行洪安全等新問(wèn)題不斷出現。
五、對于河湖管理范圍內的光伏發(fā)電和風(fēng)力發(fā)電項目，做出如何規定？
近年來(lái)，在國家推動(dòng)落實(shí)碳達峰碳中和、能源結構調整的大背景下，一些地方在河湖內建設光伏、風(fēng)力發(fā)電項目。《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國河道管理條例》明確，禁止在河道、湖泊管理范圍內建設妨礙行洪的建筑物、構筑物，從事影響河勢穩定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動(dòng)。光伏和風(fēng)電項目的建設，應堅持依法依規，不能逾越防洪安全底線(xiàn)。
為了維護河湖水域岸線(xiàn)空間完整，保障防洪、供水、生態(tài)安全，《指導意見(jiàn)》依法明確，光伏電站、風(fēng)力發(fā)電等項目不得在河道、湖泊、水庫內建設。同時(shí)，統籌發(fā)展和安全，考慮國家能源結構優(yōu)化調整的需要，對光伏電站、風(fēng)力發(fā)電等項目建設不搞"一刀切"，對于湖泊管理范圍內的周邊區域、水庫庫汊等水域岸線(xiàn)空間，各地可以此類(lèi)項目對防洪和生態(tài)安全的實(shí)際影響進(jìn)行研究。要堅持科學(xué)論證，嚴格管控，不得布設在具有防洪、供水功能和水生態(tài)、水環(huán)境保護需求的區域，不得妨礙行洪通暢，不得危害水庫大壩和堤防等水利工程設施安全，不得影響河勢穩定和航運安全，并依法履行相關(guān)審批手續。
江西：排查整改
2022年5月27日，江西省水利廳辦公室下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展河湖管理范圍內光伏電站和風(fēng)力發(fā)電項目排查整改工作的通知》，要求：為貫徹落實(shí)水利部要求，進(jìn)一步加強河湖水域岸線(xiàn)空間管控，請各地立即組織開(kāi)展河道、湖泊、水庫管理范圍內光伏電站和風(fēng)力發(fā)電項目排查工作，并對問(wèn)題項目按照指導意見(jiàn)要求予以整改相關(guān)排查整改工作臺賬。
內蒙古：禁止在河湖區建設光伏發(fā)電項目
2022年11月23日，內蒙古自治區下發(fā)《內蒙古自治區河湖保護和管理條例》，文件自2023年1月1日起施行，其中第十四條提出：光伏電站、風(fēng)力發(fā)電等項目不得在河道、湖泊、水庫內建設。在湖泊周邊、水庫庫汊建設光伏、風(fēng)電項目的，應當經(jīng)過(guò)科學(xué)論證，嚴格管控，不得布設在具有防洪、供水功能和水生態(tài)、水環(huán)境保護需求的區域。
河南：禁止在黃河灘區建設光伏發(fā)電項目
4月11日，河南省人民政府網(wǎng)站發(fā)布《黃河河道管理條例》，條例指出：在黃河河道管理范圍內，禁止在黃河灘區建設光伏發(fā)電項目，如果違反條例建設光伏發(fā)電項目，責令停止違法行為，限期恢復原狀或者采取其他補救措施，處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款。
五、“林光互補”項目用地政策
早在2016年3月， 國家林業(yè)局就曾下發(fā)《關(guān)于光伏電站建設使用林地有關(guān)問(wèn)題的通知》（林資發(fā)〔2015〕153號），該文件中明確提出：
光伏電站的電池組件陣列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地，以及年降雨量400毫米以下區域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區域覆蓋度高于50%的灌木林地。
采用“林光互補”用地模式的，電池組件陣列在施工期按臨時(shí)占用林地辦理使用林地手續，運營(yíng)期雙方可以簽訂補償協(xié)議，通過(guò)租賃等方式使用林地。
